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从刺史到州牧，表面上看起来只是一个名称的变化，但影响深远。汉代地方是郡、县两级制，全国有100多个郡，虽然有些不便于管理，但是每个郡的力量都很有限，即使郡守有意图谋不轨，也很容易被镇压。但把刺史改为州牧之后，等于在郡的上面又增设了州一级，变成了州、郡、县三级制，州直接管辖郡，一个州牧控制的土地和人口约占据了天下的1/10。因此一旦州牧个人有了野心，很容易形成尾大不掉的局面，变成割据一方的诸侯。
历史的变化证明了这一点，在汉末群雄割据、互相混战的局面中，州恰恰成为最重要的行政单元。地方行政体制从二级制到三级制的转变，使得中央与地方的实力对比发生了变化——地方坐大，中央衰落，这也是造成长期分裂局面重要的制度性因素。另外，随着监察的松弛，察举制逐渐被地方大族所控制，最晚到东汉后期，本地世家大族的子弟，享有优先被推荐的权利，已被视为惯例。州郡僚佐中比较重要的职位按例都被地方上的大姓所垄断，州郡的大吏往往带有世袭性。
在这一背景下，出现了一种汉代人非常看重的人伦关系，即府主与故吏的关系。这一关系的重要性，可以举一个例子来说明。大家都知道，在东汉末年群雄逐鹿的局面当中，袁绍一度实力最强，拥有四州的地盘。或许有读者已经注意到，袁绍坐大所掘得的第一桶金，竟然来得非常容易。冀州这块天下最富饶的土地，是韩馥主动让给他的，袁绍没有花费一兵一卒。当时如果从实力对比而言，韩馥控制的冀州，号称“带甲百万，谷支十年”，粮食和军队都非常充沛。而袁绍与董卓决裂之后，虽然号召关东的诸侯起兵讨伐董卓，但他自身实力有限，与韩馥之间的实力对比相当悬殊。尽管韩馥本人对是否要把冀州让给袁绍，也很犹豫，但最终仍下定了决心，其中最关键的因素——他是袁家的故吏，袁家对他有恩，如果此时不回报袁家，反而兵戎相见的话，会被天下人耻笑。
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